亳州城建发展控股集团培育安徽省亳州中医药集团有限公司（以下简称“亳药集团”），四年间把一个业务板块做成全产业链平台，2024年营业收入8.35亿元，并引入省级基金6亿元战略投资。值得具有中药产业发展基础的县域借鉴经验。

为什么地方介入产业发展的城投越来越多？城投长期依靠政府信用融资、财政补贴运转，随着城市化降速、基建投资空间收窄，这一模式难以为继。2023年以来监管通过两套工具同时收紧：一是“335指标”，城投类资产占总资产、城投类收入占总收入均不超过30%，财政补贴占净利润不超过50%，并已纳入交易所发债审核的强制披露要求；二是150号文，要求2027年6月底前退平台，且须同时满足隐性债务清零、剥离政府融资职能、经营性金融债务清零或征得三分之二以上金融债权人同意三项条件。

判断转型成败的关键不是资产规模和报表结构，而是转型后能否经营好资产、能否创造不依赖财政的收入。

亳州市具备哪些条件？

亳州市产业基础厚实，中医药是全市的首位产业，2025年中医药及大健康产业规模2301.8亿元，中药材种植面积超130万亩，标准化种植超50万亩、居全省第一，专业市场年交易额占全国同类市场约50%。这解决了城投转型最怕的问题，无产业可投。产业链越成熟，平台可切入的环节越多、可服务的对象越广、现金流的确定性越高。

组建机构。2020年，亳州将组建“亳药集团”写入《世界中医药之都建设发展规划（2020—2030年）》并列入项目库；2021年8月由城建集团注册成立，设10个部室、7家子公司；2022年8月正式运营，同年完成兴禾农业股权划转、设立世仁医药和华佗智慧药业。从注册到运营用一年，从运营到业务架构完整用两年，节奏清晰。先有组织架构和股权划转，再有业务支撑，最后才是资本运作，而不是先融资、后找项目。

只补短缺产业链条环节。亳药集团没有在流通端与本地的十万药商直接竞争，而是沿六个产业链短缺环节补位。种苗端，组培中心构建覆盖51至53个品种的技术体系，年产原种约2000万株、在地扩繁3亿株，攻克白芍组培生根难等行业共性问题，配套720亩种质资源保护与标准化种植示范园；初加工端，建成264亩产业园、6条白芍智能联动线，单线日加工鲜药材100吨以上、高峰时可达300吨；制造端，亳泰中药深耕中药质量管控；流通端，世仁医药以“六统一”（统一质检、仓储、包装、购销、结算、管理）改造传统交易；终端端，华佗智慧药业布局零售、代煎与医馆连锁；配套端，检测中心覆盖基础鉴别、安全指标、生物毒素、有效成分四大类检测。这些环节的共同特征是投入大、周期长、外部性强，市场主体不愿投或投不起。

把财政资金变成产业资本金。2024年底至2025年初，省农业产业化发展基金与城建集团共同组建亳药子基金，规模6.24亿元，对亳药集团实施6亿元战略投资，2025年1月完成交割，资金定向用于产业园建设、饮片扩能和大健康研发，而非补充流动性或偿还债务。随后，城建集团持股由100%降至52%，国元亳药基金持股48%；据公开工商信息，2026年1月该52%股权由城建集团转让至亳州市产业资本投资运营控股集团。这一调整把产业主体从城投的债务体系与政府信用中切分出来，避免“产业做大、隐债同步做大”，也为对接资本市场留出空间。对照“335指标”，逻辑是清晰的。产业类主体必须靠经营性收入立住，而不是继续给城投做报表。

明确机制与生态，边界清单化、服务平台化。在政府层面，出台《亳州市市属企业主责主业管理办法》，对8家市属企业下达主责主业批复，核心业务不超过3个、培育业务不超过2个；在企业层面，135名经理层成员全面实行任期制和契约化管理，以一利五率为核心考核框架，实行一企一策差异化考核，与薪酬、工资总额挂钩。2025年9月上线的“亳州药材网”数智交易平台，入驻企业2005家，2025年交易额超2.68亿元；兴禾农业推行“公司+合作社+基地+农户+标准”订单种植，免费供苗、上门指导、统一定级保底收购；市级牵头开发11个道地中药材保险产品，2026年安排1000万元保费补贴。

一是产业选择先于财务重组。转型方向必须锚定本地已形成集群的主导产业，产业链越成熟，可切入的环节越多。一些地方转型受阻，症结在于无产业可投，只能在贸易、供应链等低门槛领域做规模，最终形成监管重点核查的空转贸易。

二是城投退到幕后，产业集团站到台前。城投提供基础设施、园区载体、信用底座和资本通道；产业集团作为独立主体做链主、做运营、做整合；县域与中小企业、合作社、农户作为产业链腹地被组织起来。三者之间是“投资—运营—服务”关系，而不是“融资—担保—兜底”关系。

三是把财政资金转换成产业资本金。补贴、贴息、奖励花完即止，不形成资产、不产生杠杆；基金方式则形成股权投入，既充实资本金、降低负债率，又引入外部治理与资源。同市延伸样本是谯城区产招公司以“基金+基地”参设产业基金4支、总规模22亿元，撬动投资近14亿元。

四是只做短缺环节，不做全链通吃。国有平台的介入边界应止于外部性强、回报周期长、市场供给不足的环节，在充分竞争环节放手让民营企业做。越界的结果往往不是产业做大，而是与民争利、挤压生态。

县级平台资源有限，不宜一开始就布局全链条，应先组建县级中药产业公司，做种苗、标准、订单和品牌；建设共享产地加工点、仓储和检测设施；参股市级基金或设立县级子基金。明确定位主次进行转型。

县域围绕一至两个道地大单品打通闭环。亳州的标准定制药园提供了范式。以单品为单元，把良种、农资、农机、农技、农事结合试验示范，实现生产标准化、溯源数字化。单品现金流清晰可测算，比全产业链更能说服金融机构。

嵌入链主企业，县域平台最优的起步方式应该是成为市级链主的原料基地、初加工车间和供货通道，待规模、标准、渠道稳定后再向品牌和制造进行延伸。如蒙城县城建集团下属嵇康商贸公司与亳药集团建立战略合作，2024年6月加入云南白药采购供应商体系。

伪转型，只搭架子不换模式，靠贸易空转虚增收入，而监管已对贸易业务实施穿透核查；

新增隐债，项目仍由政府背书、明股实债、承诺固定回报；

战线过长，产业园、检测中心均属重资产长周期投入，县域照搬易被固定资产拖垮；

与民争利，在充分竞争环节大举扩张，挤压本地药商；

能力不足，产业运营所需的技术、市场判断和人才队伍，不能等同于工程建设能力。

建议县域尽快完成主责主业界定并纳入国资考核，编制“一县一品”专项行动方案，产业类子公司实现财务独立、信用独立。企业层面，把链主责任落到标准、检测、渠道和稳定的订单预期上，巩固股权多元化与契约化改革成果，防止回归行政化管理。

城投转型不是把平台公司改个名字，而是重新安排政府、平台、产业、县域四者之间的关系。城投退到基础设施与资本背后，产业集团站到前台做链主，平台化服务把县域的中小主体和药农接进产业链。最终形成县域中药产业的同频共振。